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封建统治王朝的正常运转离不开从中央到地方的各级官吏,除了要选拨出合适的人选,确保官员的素质操守外,建立一套行之有效的监察体制也相当重要。历史经验告诉我们,历朝历代但凡是贪污腐败,多是地方多于中央。清代的情况尤其严重。
自秦汉以来,中央设置了一套完善的监察体制,御史台的御史们在皇帝的授权下可以监督百官。而地方上每个朝代情况略有不同,比如明代时在地方上设立巡按御史,以监督各级官吏。清代的情况就有所不同了,地方上采取的是上级监督制。
清代地方官员中,从州县到府、道、司、抚,上下隶属关系十分清楚,监督层次也很明确。作为一省的最高长官的督抚,监督下属司官,两司监督各道,道监督府,府监督州县。从体制的安排上来说,这种自上而下的监督体系本身并没有多大的问题,但从实际情况来看,效果并不理想。
按照《大清律》的规定,如果下属有违法违纪的行为,而上司不能及时发现或是不予纠察,就会按照公罪与私罪受到不同的处分。比如说知县违法而知府没有参奏,那么知府就要受到降二级调用的处分。另外,属员的劣迹如果是被群众举报且事实存在的话,那么上级主管就要受到降三级调用的处分。
当然,这种责任也不是绝对的,如果上司到任还没有一个月,下属就出事了,显然不可能及时发现,因而可以免受处分。督抚在题参的奏疏中,就需要把承担监察不力责任的官员与违法违纪官员加以报告,并说明自己的到任年月,以便朝廷作出公正的处理。
督抚在向吏部参奏有违法劣迹的官员时,要同时参奏作为直接上司负有监督揭发职责的司、道、府、州官员,否则督抚要受到罚俸一年的处分。而如果地方官员的劣迹,一省中自督抚以下没有一个人加以参劾,等到事发后,督抚同样也要受到处分,如果是徇私的话就再加一等,降三级调用。
可以说,制度规定不可谓不严。然而,在实际操纵中这种制度依然有着巨大的漏洞。
作为地方最高行政长官的督抚,是最受皇帝信任的,在辖区内委以全权的官员。权力意味着责任,除了在军政、民政方面负有不可推卸的责任外,在地方监察制度中督抚也是处于关键的地位。
清代督抚向来有定例,总督按例要兼右都御史衔,巡抚兼右副都御史衔,这是朝廷赋予他们的监察大权。从法律的角度上来说,督抚不仅对直属的两司有监督职责,而且对全省的各级官吏都负有监督之责。下级官员没有发现的劣迹,他们都有责任查访发现。
按照吏部的规定,督抚如果不纠参属员的过错就会受到处分,如果下属犯案数量多,虽然督抚已经尽力纠参,但仍然要承担表率不良、督责不严的责任。这样的制度看起来不错,事实上却是置督抚于两头不讨好的困境。因为不查下属要受到处分,查了下属如果问题太多,也要受到处分。
之所以会出现这样的矛盾,还是封建体制的原因。朝廷的思路主要还是重视人的主观能动性,认为督抚自己以身作则,下属官员就会听话,偶尔一两个害群之马,及时发现后加以处分,就能起到以儆效尤的作用。
然而,不管是哪一个级别的官员,显然都没有这个高的觉悟,当制度有漏洞时就不可能不犯错,督抚自己表现再好,也不能保证属员全都能向他看齐。所以督抚要想摆脱这种两头不讨好的困境,那只有一个办法——骗。只要上上下下串通好,打扮出天下太平的样子,下属们没有犯案,督抚们也就尽到了监察职责,最终谁都不会受处分,自然是皆大欢喜。
本来地方官员就远离京师,不像六部九卿及各司衙门整天在皇帝眼皮底下,如今制度的漏洞又让地方官们上下其手,沆瀣一气,这自然就滋生了贪污腐败的土壤,使得地方官制贪污现象远远要高于中央。
本文作者:左都御史(今日头条)
原文链接:http://www.toutiao.com/a6705919933651354124/
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